韓家平2021-01-04 17:42:08來源：國家發(fā)改委
??黨中央、國務(wù)院高度重視社會信用體系建設(shè)。黨的十九屆四中全會提出“完善誠信建設(shè)長效機(jī)制，健全覆蓋全社會的征信體系，加強(qiáng)失信懲戒”。黨的十九屆五中全會提出“推進(jìn)誠信建設(shè)”。今年5月18日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出，以一流營商環(huán)境建設(shè)為牽引持續(xù)優(yōu)化政府服務(wù)，構(gòu)建適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的社會信用體系和新型監(jiān)管機(jī)制。今年9月9日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第八次會議研究暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)和現(xiàn)代流通體系建設(shè)問題時指出，要完善社會信用體系，加快建設(shè)重要產(chǎn)品追溯體系，建立健全以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制?！笆奈濉睍r期，要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，必將對信用建設(shè)提出新的更高的要求。
??今年是我國實施《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）的收官之年，也是全面謀劃“十四五”和未來更長時期信用建設(shè)藍(lán)圖的重要節(jié)點。近年來，我國社會信用體系建設(shè)在一些基礎(chǔ)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重要進(jìn)展，為深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力支撐。與此同時，我國社會信用體系建設(shè)總體仍處于起步探索階段，各方面的進(jìn)展很不平衡，個別地方、個別領(lǐng)域出現(xiàn)了信用泛化傾向，引發(fā)了一些批評和質(zhì)疑的聲音。在此背景下，近期國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），非常必要、非常及時?！吨笇?dǎo)意見》對于系統(tǒng)總結(jié)我國信用建設(shè)取得的寶貴經(jīng)驗，查找存在的主要問題，尤其是進(jìn)一步規(guī)范和完善失信約束制度，構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制，推動信用建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)具有重要的指導(dǎo)意義。
??一、信用建設(shè)為深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境提供了有力支撐
??我國于2000年左右就提出了社會信用體系的概念，并將其作為整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的治本之策，但受到認(rèn)識不統(tǒng)一、缺乏制度創(chuàng)新和應(yīng)用場景等多種因素影響，在長達(dá)15年的時間內(nèi)信用建設(shè)都進(jìn)展緩慢。信用建設(shè)真正進(jìn)入快車道是在《規(guī)劃綱要》發(fā)布實施以后，尤其是2015年以后，國家將信用建設(shè)與“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的實踐充分結(jié)合，并逐步探索建立以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，才使得信用建設(shè)找到了最重要的應(yīng)用場景和不斷自我完善的土壤。
??《規(guī)劃綱要》根據(jù)現(xiàn)階段我國社會信用問題的主要矛盾，即同時存在社會誠信缺失（違法違規(guī)）問題和信用經(jīng)濟(jì)交易風(fēng)險問題，將我國社會信用體系定位為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，是有效的經(jīng)濟(jì)社會治理手段。這一定位與西方國家將社會信用體系定位為狹義的信用交易風(fēng)險管理體系有明顯區(qū)別，這也是引起部分西方國家和少數(shù)法律學(xué)者對我國社會信用體系建設(shè)存在誤解的根本原因。
??根據(jù)這個定位，我國社會信用體系實際包括了社會誠信體系（可視為全民守法合規(guī)促進(jìn)和保障體系）和經(jīng)濟(jì)信用風(fēng)險管理體系兩個子體系，包含了政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信等四大領(lǐng)域，涉及政府等公共部門、行業(yè)組織、企業(yè)和個人等四大類主體。應(yīng)用場景至少涵蓋了政府等公共部門的政務(wù)誠信、司法公信和信用監(jiān)管，行業(yè)組織等開展的信用自律，第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)等開展的信用監(jiān)督和信用服務(wù)，以及企業(yè)等市場主體開展的信用管理（合規(guī)誠信管理和交易風(fēng)險管理）等活動。
??近年來，各地區(qū)各部門按照黨中央、國務(wù)院決策部署，扎實推進(jìn)社會信用體系建設(shè)，在全面推廣統(tǒng)一社會信用代碼、加強(qiáng)重點領(lǐng)域信用記錄歸集共享公開、促進(jìn)中小微企業(yè)信用融資、開展信用分級分類監(jiān)管、治理群眾反映強(qiáng)烈的突出失信問題等方面進(jìn)行了一系列有力有效的探索實踐，為深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力支撐。
??到目前為止，我國信用建設(shè)一個重要的制度性成果是探索建立了以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。2019年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè) 構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕35號），提出要建立健全貫穿市場主體全生命周期，銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制，不斷提升監(jiān)管能力和水平，進(jìn)一步規(guī)范市場秩序，優(yōu)化營商環(huán)境，推動高質(zhì)量發(fā)展，標(biāo)志著我國信用監(jiān)管機(jī)制頂層設(shè)計的完成。
??從本質(zhì)上講，信用監(jiān)管是根據(jù)市場主體信用狀況實施差異化的監(jiān)管手段，實現(xiàn)對守信者“無事不擾”，對失信者“利劍高懸”，從而提高監(jiān)管效率，提升社會治理能力和水平。信用監(jiān)管是我國順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)和信用管理的思維和方法進(jìn)行的監(jiān)管創(chuàng)新。在信息高度透明的互聯(lián)網(wǎng)時代，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的信用監(jiān)管是未來政府監(jiān)管的重要趨勢。
??以我國海關(guān)對進(jìn)出口企業(yè)開展的信用分類監(jiān)管為例。2014年海關(guān)總署發(fā)布第225號海關(guān)總署令，頒布《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》，2018年又進(jìn)一步修訂完善形成《海關(guān)企業(yè)信用管理辦法》，根據(jù)企業(yè)經(jīng)營管理、內(nèi)控規(guī)范、守法守信等客觀情況，科學(xué)、公平、公正地將企業(yè)劃分為高級認(rèn)證企業(yè)、一般認(rèn)證企業(yè)、一般信用企業(yè)和失信企業(yè)。截至2020年5月底，全國海關(guān)共認(rèn)定3236家高級認(rèn)證企業(yè)，25624家一般認(rèn)證企業(yè)，142.44萬家一般信用企業(yè)，6788家失信企業(yè)。2019年，高級認(rèn)證企業(yè)進(jìn)出口平均查驗率為0.57%，而失信企業(yè)的查驗率則高達(dá)84.76%。高級認(rèn)證企業(yè)的查驗率分別比一般認(rèn)證企業(yè)（1.69%）和一般信用企業(yè)（2.44%）低66.27%和76.64%。目前，中國海關(guān)已經(jīng)簽署了15個AEO（指Authorized Economic Operator，經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者）互認(rèn)安排，覆蓋42個國家和地區(qū)。中國與AEO互認(rèn)國家和地區(qū)進(jìn)出口總值已經(jīng)超過中國進(jìn)出口總值的50%。大部分AEO企業(yè)在境外的通關(guān)查驗率有明顯降低。AEO認(rèn)證和信用分類監(jiān)管機(jī)制的建立，大大提升了高信用企業(yè)的貿(mào)易便利化程度，有效地改善了跨境貿(mào)易的營商環(huán)境。
??二、社會信用體系建設(shè)各方面的進(jìn)展很不平衡
??總體來講，我國社會信用體系建設(shè)進(jìn)展仍不平衡，突出表現(xiàn)在：實踐探索快于理論研究、公共信用領(lǐng)域快于市場信用領(lǐng)域、信息平臺建設(shè)快于制度建設(shè)、東部地區(qū)普遍快于西部地區(qū)、垂直管理領(lǐng)域快于其他行業(yè)領(lǐng)域等。與任何改革創(chuàng)新一樣，由于沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和做法可資借鑒，個別地區(qū)和領(lǐng)域在快速推進(jìn)信用建設(shè)的過程中，也出現(xiàn)了一些制度建設(shè)滯后和偏離正常軌道的情況。尤其是個別地方、個別領(lǐng)域出現(xiàn)了公共信用信息記錄、失信名單認(rèn)定、失信聯(lián)合懲戒范圍隨意擴(kuò)大、泛化傾向，以及信用修復(fù)較難、權(quán)益保護(hù)不到位等問題，對企業(yè)和個人合法權(quán)益造成了一定影響。
??信用體系的核心機(jī)制是信用的發(fā)現(xiàn)機(jī)制和懲戒機(jī)制。信用建設(shè)具有較強(qiáng)的外部性，尤其是負(fù)面信息公開共享和聯(lián)動懲戒威力巨大，可以極大地加大失信成本，甚至可以快速地壓縮失信主體的生存空間。正是基于這一特點，近年來，各地各部門在信用建設(shè)中借助信息公開共享和失信約束機(jī)制，使得一些常年難以解決的“社會治理頑瘴痼疾”（比如法院判決執(zhí)行難等）問題得到有效解決，取得了比行政處罰和司法判決更好的治理效果，引發(fā)各部門紛紛效仿。因此，實踐中出現(xiàn)了所謂“信用籮筐化”“過罰不相當(dāng)”和“連坐懲戒”等現(xiàn)象，以及過度依賴信用約束的“懶政行為”。比如，一些地方有的失信懲戒措施缺乏充分的法律依據(jù)，企業(yè)列入失信名單容易，信用修復(fù)難。有的地方未經(jīng)立法程序?qū)⑿旁L、拆遷、闖紅燈、不文明養(yǎng)犬、欠繳物業(yè)費、未執(zhí)行垃圾分類等行為納入信用記錄。
??近年來，針對上述現(xiàn)象，國家發(fā)改委、人民銀行等部門多次發(fā)文要求各地各部門在信用建設(shè)中要防范信用泛化現(xiàn)象，并采取一系列措施予以規(guī)范，取得了一定的效果。在部分地方信用立法中也已經(jīng)加入了相關(guān)條款，如今年5月1日起施行的《河南省社會信用條例》首次建立了濫用職權(quán)認(rèn)定“黑名單”的懲罰機(jī)制。南京市在地方信用立法中引入信用獎懲必須遵循“關(guān)聯(lián)原則”“比例原則”和“責(zé)任自負(fù)原則”：即獎懲范圍與直接行為須有明確聯(lián)系，獎懲程度與行為輕重程度一致，信用獎懲責(zé)任人嚴(yán)格界定，不轉(zhuǎn)移。此外，還規(guī)定了失信信息查詢期限，引入失信主動修復(fù)權(quán)，鼓勵失信人改過向善。
??很多信用和法律學(xué)者也紛紛發(fā)表文章，呼吁鑒于公共信用（有公共部門介入）領(lǐng)域的部分失信懲戒措施，已經(jīng)造成市場主體權(quán)益的減損和義務(wù)的增加，構(gòu)成了新的行政處罰行為，必須加快信用立法，將信用建設(shè)納入法治軌道，否則將違背公共部門“法無授權(quán)不可為”原則和全面依法治國的精神，也有悖社會信用體系建設(shè)的初衷。
??三、進(jìn)一步完善失信約束制度，構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制
??在今年7月公開征求意見稿的基礎(chǔ)上，此次正式發(fā)布的《指導(dǎo)意見》除文件名稱做了調(diào)整外，還采納了公眾和專家意見，將總體思路修改為“堅持依法依規(guī)、保護(hù)權(quán)益、審慎適度、清單管理”。其中將征求意見稿中的“全國統(tǒng)一”改成了“清單管理”，一方面是根據(jù)《立法法》精神，地方有權(quán)通過立法對信用信息目錄、失信懲戒措施清單、嚴(yán)重失信主體名單標(biāo)準(zhǔn)等作出規(guī)定，另一方面也考慮到相關(guān)法規(guī)的多元性和復(fù)雜性，通過清單方式更便于管理和使用。
??《指導(dǎo)意見》按照信用信息從產(chǎn)生到應(yīng)用的邏輯順序，分別對公共信用信息納入范圍和程序，共享公開范圍和程序，嚴(yán)重失信主體名單（“黑名單”）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，依法依規(guī)開展失信懲戒、確保過懲相當(dāng)，建立有利于自我糾錯的信用修復(fù)機(jī)制等全流程提出了規(guī)范要求。
??《指導(dǎo)意見》特別強(qiáng)調(diào)所有上述工作必須嚴(yán)格以法律、法規(guī)和黨中央、國務(wù)院政策文件為依據(jù)，并實行目錄管理，向社會公開。在嚴(yán)重失信主體名單（“黑名單”）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面，明確必須按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格限定為嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全、嚴(yán)重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序等方面的責(zé)任主體，不得擅自增加或擴(kuò)展。具體認(rèn)定要嚴(yán)格履行程序。在依法依規(guī)開展失信懲戒方面，要求必須確保過懲相當(dāng)。對失信主體采取減損權(quán)益或增加義務(wù)的懲戒措施，必須基于失信事實、于法于規(guī)有據(jù)，做到輕重適度，不得隨意增設(shè)或加重懲戒，不得強(qiáng)制要求金融機(jī)構(gòu)、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會商會、新聞媒體等懲戒失信主體。在建立信用修復(fù)機(jī)制方面，明確除法律法規(guī)等另有規(guī)定外，失信主體按要求糾正失信行為、消除不良影響的均可申請信用修復(fù)。對符合修復(fù)條件的，相關(guān)部門和單位要按規(guī)定及時移出失信名單。
??此外，《指導(dǎo)意見》還提出要加強(qiáng)信息安全和隱私保護(hù)，嚴(yán)格信用信息查詢使用權(quán)限和程序，嚴(yán)肅查處泄露、篡改、毀損、竊取信用信息或利用信用信息謀私，嚴(yán)厲打擊非法收集、買賣信用信息等違法行為。要求各地各有關(guān)部門要抓緊清理已出臺的失信行為認(rèn)定、記錄、公開、懲戒等措施，不符合要求的要及時規(guī)范。
??信用制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的重要基礎(chǔ)。在加快構(gòu)建新發(fā)展格局的新形勢下，完善的社會信用體系可以在暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)，降低經(jīng)濟(jì)社會運行成本，提高經(jīng)濟(jì)社會治理水平，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的市場經(jīng)濟(jì)體系方面發(fā)揮重要作用。隨著《指導(dǎo)意見》的貫徹落實，相信我國信用建設(shè)將進(jìn)入更加法治化、規(guī)范化和高質(zhì)量發(fā)展的新階段，支撐我國“放管服”改革和營商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。（作者：韓家平 商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院信用研究所所長、研究員）
