[中房研協(xié)]上海試點(diǎn)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策與實(shí)踐

??一

??上海市發(fā)展集體建設(shè)用地

??建設(shè)租賃住房的背景

??（一）國(guó)家層面

??1、堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度

??1998 年我國(guó)開啟住房商品化改革進(jìn)程，隨后十年出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，居民亟需改善住房需求，綜合因素推動(dòng)下我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)尤其是商品房市場(chǎng)迎來高速發(fā)展。住房供應(yīng)短缺與巨大的市場(chǎng)需求矛盾突出，房?jī)r(jià)出現(xiàn)不可遏制的上漲。2010 年之后，一線城市和部分熱點(diǎn)二線城市房?jī)r(jià)快速上漲，而同期居民收入并未跟上房?jī)r(jià)上漲的步伐，房?jī)r(jià)收入比偏離正常水平，導(dǎo)致中低收入者及新市民購(gòu)房難度不斷加大，沉重的購(gòu)房負(fù)擔(dān)嚴(yán)重影響了年輕人創(chuàng)業(yè)、生育、個(gè)人發(fā)展等事項(xiàng)，民生矛盾不斷激化。

??房?jī)r(jià)的過快上漲，除了與經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、居民收入顯著提高及市場(chǎng)投資投機(jī)性炒作等因素相關(guān)外，最根本的仍在于住房的供需關(guān)系失衡。一方面，城鎮(zhèn)化導(dǎo)致人口加速向城市集聚，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一二線城市，有限的商品住房供給無法滿足持續(xù)高增長(zhǎng)的市場(chǎng)需求；另一方面，住房供應(yīng)體系建設(shè)不健全，與快速發(fā)展的市場(chǎng)化商品房體系相比，起到托底民生的住房保障體系長(zhǎng)期欠賬。另外，住房租賃市場(chǎng)與商品房市場(chǎng)發(fā)展失衡，新市民等“夾心層”住房需求長(zhǎng)期得不到重視，住房租賃市場(chǎng)缺乏穩(wěn)定的房源供應(yīng)和制度保障。

??基于此，2015 年12 月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出，以建立購(gòu)租并舉的住房制度為主要方向，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口。2017 年 10 月，中共“十九大”明確，堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度。自此，我國(guó)住房制度改革正式進(jìn)入新的階段，租賃住房迎來新的發(fā)展契機(jī)，政策利好逐漸釋放。

??2021 年 3 月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和 2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》發(fā)布，強(qiáng)調(diào)在“十四五”期間， 要完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系。繼續(xù)堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度。

??2021 年 6 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》強(qiáng)調(diào)，新市民、青年人等群體住房困難問題仍然比較突出，要堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，突出住房的民生屬性，擴(kuò)大保障性租賃住房供給，緩解住房租賃市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性供給不足，推動(dòng)建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度。文件明確提出，人口凈流入的大城市和省級(jí)人民政府確定的城市，在尊重農(nóng)民集體意愿的基礎(chǔ)上，經(jīng)城市人民政府同意，可探索利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房；支持利用城區(qū)、靠近產(chǎn)業(yè)園區(qū)或交通便利區(qū)域的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房等。

??2、土地制度改革為集體建設(shè)用地入市掃除障礙

??解決租賃住房供應(yīng)問題，首先要解決租賃住房用地供應(yīng)問題。集體建設(shè)用地是建設(shè)租賃住房的重要土地來源。集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)同權(quán)同價(jià)，則經(jīng)歷了艱辛探索過程，并最終為入市掃除了制度與法律障礙。

??根據(jù)我國(guó)《憲法》和《土地管理法》，按所有權(quán)性質(zhì)劃分，我國(guó)土地分為國(guó)有土地和集體土地。其中，集體土地又分為集體建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。

??在過去很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)集體建設(shè)用地必須先征收為國(guó)有建設(shè)用地之后，其土地使用權(quán)經(jīng)出讓程序后才能用于商品房開發(fā)建設(shè)。盡管江蘇蘇州、安徽蕪湖、廣東順德等地早期曾有過集體建設(shè)用地入市的探索，但隨著 2007 年 12 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》提出，嚴(yán)格控制農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍；農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。2008 年 10 月，原國(guó)土資源部明確，嚴(yán)格土地用途管制，農(nóng)村集體土地決不能搞房地產(chǎn)開發(fā)。集體建設(shè)用地入市探索遭遇重挫。

??2013 年 11月，中共十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。集體建設(shè)用地入市的改革序幕正式拉開。

??2015 年  1 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》提出，建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑等，并在全國(guó)選取 33 個(gè)左右縣（市）行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。這標(biāo)志著土地制度改革進(jìn)入試點(diǎn)階段。

??2017 年 7 月，住建部等九部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》指出，超大城市、特大城市可開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)工作。同年 8 月，國(guó)土資源部和住建部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，確定第一批在北京、上海、沈陽(yáng)、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等 13 個(gè)城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。試點(diǎn)工作進(jìn)入實(shí)際落地的新階段。

??2020 年 1 月，新《土地管理法》正式施行。新《土地管理法》刪除了原法第 43 條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國(guó)有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記、并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用，徹底破除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙。企業(yè)參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)并用于租賃住房建設(shè)有法可依，市場(chǎng)空間充滿想象力。

??（二）上海市層面

??1、上海市流動(dòng)人口高規(guī)模、高增長(zhǎng)促使租賃住房需求保持旺盛

??據(jù)第六、第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010 年末，上海市常住人口為 2301.9 萬人，其中流動(dòng)人口 897.7 萬人。2020 年末，上海市常住人口 2487.1 萬人，其中流動(dòng)人口 1048.0 萬人。

??從數(shù)據(jù)來看，第一，上海市常住人口自 2010 年末即突破兩千萬，且近十年來繼續(xù)保持增長(zhǎng)， 2020 年末常住人口總量?jī)H次于重慶，位居全國(guó)城市第二位，龐大的人口體量意味著城市住房需求量大。第二，近十年來，上海市流動(dòng)人口增加 150.3 萬人，占城市常住人口增量（ 185.2 萬）的 81.2% 。非滬籍人口的不斷流入成為上海市常住人口增長(zhǎng)的主要支撐，且流動(dòng)人口總量占城市常住人口總量比例由 2010 年末的 39.0% 提升至2020 年末的 42.1% ，非滬籍人口在上海市人口構(gòu)成比例繼續(xù)擴(kuò)大。迫于上海市高房?jī)r(jià)及執(zhí)行嚴(yán)格的限購(gòu)政策等因素，外來新增非滬籍家庭及個(gè)人的住房問題只能依托租房解決，住房租賃市場(chǎng)需求旺盛，且住房租賃需求具有多樣性。

??盡管上海市政府于 2017 年發(fā)布的《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》中提出，至 2035 年常住人口控制在2500 萬人左右，但從客觀現(xiàn)實(shí)來看，人口由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)是改革開放以來我國(guó)人口變動(dòng)的主要特征。上海市定位于建設(shè)國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易與航運(yùn)中心城市，近年來又提出建設(shè)科創(chuàng)中心，城市外來人口吸引力不斷增強(qiáng)，是大部分年輕人就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的首選城市之一。從城市發(fā)展來看，人才是城市創(chuàng)新發(fā)展的原動(dòng)力，是城市可持續(xù)發(fā)展的重要“引擎”。上海市提出控制人口總量，是基于人口快速增長(zhǎng)與資源環(huán)境緊約束之間的矛盾。在具體做法上，側(cè)重于通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)現(xiàn)，即將勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向周邊承接城市轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)發(fā)展知識(shí)密集型科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等。因此，上海市對(duì)高學(xué)歷人才、技能型人才等始終保持開放，并多次針對(duì)各類人才引進(jìn)出臺(tái)支持類政策。

??綜上，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，未來上海市常住人口增速或?qū)⒎啪?，但人口流?dòng)或?qū)⒏宇l繁，人口住房需求不斷升級(jí)，尤其是租賃住房需求將多層次鋪開，長(zhǎng)期保持旺盛。

??2、上?！拔宕笮鲁恰币?guī)劃與住房租賃

??《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》在研究市域空間結(jié)構(gòu)時(shí)，選取了位于重要區(qū)域廊道上、發(fā)展基礎(chǔ)較好的嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等5 個(gè)新城，要求建設(shè)成為長(zhǎng)三角城市群中具有輻射帶動(dòng)作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。

??與原來的衛(wèi)星城和單純郊區(qū)新城的定位不同，五大新城不是簡(jiǎn)單承接中心城人口和功能疏解，而是按照集聚百萬人口規(guī)模、形成獨(dú)立綜合功能的要求，打造“長(zhǎng)三角城市網(wǎng)絡(luò)中的綜合性節(jié)點(diǎn)城市”?！拔宕笮鲁恰钡慕ㄔO(shè)意在尋求新的發(fā)展空間，五個(gè)新城環(huán)繞在上海中心城區(qū)周邊，意味著上海的城市空間將從單中心變成多中心。將視線投向整個(gè)長(zhǎng)三角，“五大新城”是紐帶，是戰(zhàn)略支點(diǎn)，是上海融入、服務(wù)長(zhǎng)三角的前沿陣地，“五大新城”將跳出上海市域的“中心城+郊區(qū)”的二元空間模式，和長(zhǎng)三角城市群其余40多個(gè)城市一樣，建成現(xiàn)代化的大城市和長(zhǎng)三角的增長(zhǎng)極。

??“五大新城”建設(shè)還將強(qiáng)化匯聚共享，以高能級(jí)功能聚集融合、人性化活力街區(qū)、復(fù)合高效的空間利用來吸引和支撐人口集聚，使更多的優(yōu)秀人才將新城作為入滬就業(yè)、生活的首選地。

??在這一定位下，五大新城的住房租賃需求將不只是來自于中心城區(qū)人口的轉(zhuǎn)移，而是更多承接長(zhǎng)三角乃至更廣范圍內(nèi)輸出人口的集聚，與產(chǎn)業(yè)升級(jí)進(jìn)行整合。住房租賃需求非常大，且隨著五大新城的建設(shè)，需求也同步升級(jí)。

??3、上海市已基本明確“一個(gè)定位、兩大體系、三個(gè)為主、四位一體”租購(gòu)并舉的住房制度框架

??上海人口結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，國(guó)有土地稀缺性以及新一輪城市規(guī)劃的落地，決定了上海市需要更加慎重、妥善落實(shí)中央關(guān)于房地產(chǎn)的調(diào)控策略，并根據(jù)城市發(fā)展的實(shí)際，因城施策制定適合本地情況的住房制度框架。

??為了貫徹落實(shí)黨中央堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，促進(jìn)住房回歸居住屬性，上海市圍繞強(qiáng)化房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控、發(fā)展住房租賃市場(chǎng)等出臺(tái)多項(xiàng)政策措施，并逐步明確了“一個(gè)定位、兩大體系、三個(gè)為主、四位一體”和租購(gòu)并舉的住房制度框架。具體而言：一個(gè)定位，即堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”；兩大體系，就是聚焦住房市場(chǎng)體系和住房保障體系；三個(gè)為主，是深化以居住為主、市民消費(fèi)為主、普通商品住房為主；四位一體，是優(yōu)化廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、征收安置住房的住房保障體系。

??在此制度設(shè)計(jì)下，租賃住房是不可或缺的組成部分。2021 年 1 月，上海市政府發(fā)布《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》再次明確，要多主體多渠道增加租賃住房供應(yīng)，到 2025 年形成租賃住房供應(yīng) 40 萬套（包括間、宿舍床位） 以上。發(fā)展租賃住房成為“十四五”期間上海市城鄉(xiāng)建設(shè)工作重點(diǎn)任務(wù)。

??二

??上海市利用集體建設(shè)用地

??建設(shè)租賃住房的政策規(guī)定

??（一）上海前期積極探索集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，主要服務(wù)于公租房領(lǐng)域

??上海是全國(guó)較早探索利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的城市之一。早在 2009年 8 月，上海市原住房保障和房屋管理局印發(fā)《關(guān)于單位租賃房建設(shè)和使用管理的試行意見》即提出，按照“政府引導(dǎo)、規(guī)范運(yùn)作，只租不售、封閉運(yùn)行”的要求，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)市場(chǎng)租賃房，并明確了集體建設(shè)用地建設(shè)的租賃住房，主要定向提供給產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)員工租住的市場(chǎng)化租賃宿舍。上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的探索由此開啟。

??2010 年 9 月，上海市原住房保障和房屋管理局、市發(fā)展改革委等六部門制定《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見》提出，拓展房源籌集渠道，綜合利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，適當(dāng)集中新建公共租賃住房。

??2011 年 7 月，上海市原住房保障房屋管理局等六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)來滬務(wù)工人員宿舍建設(shè)若干意見的通知》，強(qiáng)調(diào)做好土地供應(yīng)，對(duì)利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)的，鼓勵(lì)充分利用閑置的存量建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下，以使用集體土地方式辦理有關(guān)手續(xù)，不改變?cè)ㄔO(shè)用地用途，不改變集體土地性質(zhì)。

??2012 年 8 月，上海市原規(guī)劃和國(guó)土資源管理局等七部門印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的若干意見》，從規(guī)劃選址、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、土地供應(yīng)、審批流程、融資渠道、運(yùn)營(yíng)管理、支持政策等方面提出了實(shí)施意見。

??總體來看，這一階段政策主要是將集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房作為發(fā)展公共租賃住房的一種補(bǔ)充形式，政策表述相對(duì)簡(jiǎn)單，關(guān)于如何落地、推進(jìn)等具體深層次規(guī)定較少。

??（二） 2017年開始上海正式開啟試點(diǎn)推廣，集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的制度與法律環(huán)境明顯改善

??2017 年 8 月，上海市被國(guó)務(wù)院有關(guān)部委確定為第一批利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的13個(gè)試點(diǎn)城市之一，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)程提速。

??同年 9 月，上海市人民政府在《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場(chǎng)的實(shí)施意見》中明確，穩(wěn)妥有序開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)工作，探索優(yōu)化試點(diǎn)項(xiàng)目審批程序，完善集體租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制等。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房類政策向更具落地性、實(shí)踐性的縱深方向發(fā)展。

??2018 年 11 月，上海市人民政府印發(fā)《本市全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用若干意見的通知》，提出要盤活鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地，利用空閑農(nóng)房和宅基地，探索發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等，繼續(xù)有序推進(jìn)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。

??2020 年 4 月，上海市人民政府印發(fā)新《上海市土地交易市場(chǎng)管理辦法》，與原管理辦法相比，新辦法新增“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租”、“其他根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行交易”和“合同約定進(jìn)行交易”三項(xiàng)交易活動(dòng)。尤其是明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌和協(xié)議出讓、出租交易等規(guī)則，參照同類用途國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行，為上海集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供了更多的法律法規(guī)支持，也為全國(guó)層面制定集體建設(shè)用地入市的法律規(guī)范細(xì)則提供了參考。

??2020 年 8 月，上海市住建委、市房屋管理局、市財(cái)政局聯(lián)合印發(fā)《上海市中央財(cái)政支持住房租賃市場(chǎng)發(fā)展試點(diǎn)資金使用管理辦法》。辦法明確，對(duì)從事新建租賃住房項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，根據(jù)申請(qǐng)項(xiàng)目規(guī)劃批復(fù)中載明的租賃住房總建筑面積，按照平均 200 元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)予以獎(jiǎng)補(bǔ)。其中，利用集體建設(shè)用地建設(shè)的租賃住房被納入新建租賃住房覆蓋范圍，享受財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房在政策層面的重視程度和支持力度進(jìn)一步加大。

??2020 年 10 月，上海市住建委印發(fā)《上海市租賃住房規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》，內(nèi)容涵蓋租賃住房規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等租住全生命周期，為上海市租賃住房規(guī)劃建設(shè)提供了統(tǒng)一規(guī)范。其中，導(dǎo)則明確，租賃住房分為住宅類租賃住房、宿舍類租賃住房?jī)纱箢?。住宅類租賃住房應(yīng)以中、小套型為主，即 70 平方米以內(nèi)；宿舍類租賃住房每個(gè)居室不超過 8 人，人均使用面積不低于 4 平方米。

??2021 年  1 月，上海市人民政府發(fā)布《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確，“十四五”期間，上海市將進(jìn)一步增加多主體、多渠道租賃住房供應(yīng)，到 2025 年形成租賃住房供應(yīng)40 萬套（包括間、宿舍床位）以上。

??2021 年  2 月，上海市人民政府印發(fā)《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見》提出，完善多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，推進(jìn)人才安居工程，探索支持利用集體建設(shè)用地規(guī)劃建設(shè)租賃住房，提升新城“十四五”新增住房中政府、機(jī)構(gòu)和企業(yè)持有的租賃性住房比例，在軌道交通站點(diǎn)周邊優(yōu)先規(guī)劃建設(shè)公共租賃住房。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房將成為上海市“十四五”期間加快新城建設(shè)租賃住房的重要途徑。

??（三） 松江區(qū)是上海落實(shí)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)的主要區(qū)域，配套政策齊全，項(xiàng)目進(jìn)展最早最快

??2018 年 9 月，上海市松江區(qū)人民政府印發(fā)《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市“1+5”配套文件》，明確以農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織為主，建立“1+5” 配套政策體系。具體包括：《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法》、《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)》、《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理實(shí)施細(xì)則》、《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款試行管理辦法》、《關(guān)于松江區(qū)建立農(nóng)村土地民主管理機(jī)制的實(shí)施意見》、《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地集體收益分配管理規(guī)定》。文件內(nèi)容涵蓋經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍、方式、程序、基準(zhǔn)地價(jià)、土地增值收益金征收、土地抵押貸款等多個(gè)方面，強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)、同責(zé)”，是上海市關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的首個(gè)相對(duì)系統(tǒng)完善的政策性文件，為松江區(qū)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房提供了政策支持和具體指導(dǎo)，也為全國(guó)其他城市、地區(qū)利用集體建設(shè)用地提供了借鑒。

??2021 年 7 月，上海市松江區(qū)人民政府印發(fā)新的《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法》《關(guān)于上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市民主管理的實(shí)施意見》，與原管理辦法相比，新辦法在入市形式方面，刪除了“作價(jià)入股”的表述，保留“使用權(quán)出讓”“使用權(quán)租賃”兩種形式；在入市決策方面，由“三分之二以上成員或成員代表同意”提升至“五分之四以上成員或成員代表同意”，進(jìn)一步強(qiáng)化民主集中；在土地出讓收入分配方面，刪除原辦法“土地出讓價(jià)款繳入?yún)^(qū)財(cái)政專戶”“優(yōu)先用于支持松江區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的浦南地區(qū)”“出讓收入扣除土地增值收益調(diào)節(jié)金以外部分，扣除地塊前期的出讓成本，部分以定期分紅形式分配給農(nóng)民”等相關(guān)表述，強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)制定經(jīng)成員認(rèn)可的土地增值收益分配辦法”，給予了地方在土地出讓收入分配上更大的自主性。

??（四） 上海市被確立為首批試點(diǎn)城市以后，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房相關(guān)政策內(nèi)容已逐漸細(xì)化深入，走出了積極試點(diǎn)、創(chuàng)新制度、重點(diǎn)突破、統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)步推進(jìn)的發(fā)展路徑。

??創(chuàng)新制度方面，政策出臺(tái)頻繁、深入，尤其表現(xiàn)在土地供應(yīng)端政策方面，具體包括鼓勵(lì)集體建設(shè)用地入市、推動(dòng)集體建設(shè)用地與國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)、同責(zé)”、給予房企利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房財(cái)政資金支持等。

??大的制度框架搭建后，在試點(diǎn)項(xiàng)目落地方面則選擇重點(diǎn)突破，以松江區(qū)出臺(tái)的“1+5”政策配套體系為代表，全面系統(tǒng)地為利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房提供了方法指導(dǎo)，走在全國(guó)前列，為其他城市利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房提供了借鑒。

??此外，上海市于 2012 年探索了以鎮(zhèn)級(jí)為主體、村莊為單元的郊野單元規(guī)劃國(guó)土空間用途管制模式，在集建區(qū)以外約4000平方公里的農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建郊野單元逐步覆蓋規(guī)劃。此后經(jīng)過不斷補(bǔ)充完善，最終形成3.0 版本，明確了郊野單元采用“鎮(zhèn)+村”的形式，將集體建設(shè)用地使用、入市等鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目納入上海市“大規(guī)劃庫(kù)”統(tǒng)一管理。

??在審批流程方面，創(chuàng)新性地提出了“一策劃六方案”的彈性機(jī)制，即必須有具體項(xiàng)目和建設(shè)需求才啟動(dòng)，將項(xiàng)目行政審批里涉及的內(nèi)容提前到設(shè)計(jì)層面來研究，可以同步完成上位規(guī)劃的調(diào)整，并同步核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，構(gòu)建了一條集體建設(shè)用地入市等鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的綠色通道。

??最為關(guān)鍵的土地出讓和供應(yīng)改革統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步推進(jìn)。2017 年，上海市政府在供地計(jì)劃中單列“租賃住房”用地性質(zhì)（ R4 ），作為一個(gè)重要的政策工具，R4用地既可以是國(guó)有建設(shè)用地，也可以是集體建設(shè)用地，在同一話語(yǔ)體系下，在“自持 70 年”、“只租不售”的同樣約束條件下，國(guó)有土地和集體土地實(shí)現(xiàn)了真正的“同地同權(quán)”。

??三

??上海市利用集體建設(shè)用地

??建設(shè)租賃住房的發(fā)展現(xiàn)狀及成效評(píng)估

??（一）上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房發(fā)展歷程

??上海市自 2009 年即開展了利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的相關(guān)探索，并陸續(xù)在多區(qū)域進(jìn)行了試點(diǎn)。其中，以閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)聯(lián)明村的公租房項(xiàng)目——聯(lián)明雅苑最為典型。在建設(shè)租賃住房之前，該地塊已用于廠房和配套宿舍樓建設(shè)。隨著 2009 年 8 月上海市原住房保障和房屋管理局發(fā)文，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)市場(chǎng)租賃房，聯(lián)明村村民以入股的方式集資 8000 余萬元，將廠房改建為 400 余套租賃住房，即聯(lián)明雅苑小區(qū)，由村集體進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)，之后再進(jìn)行分紅。由于房租明顯低于周邊市場(chǎng)價(jià)，聯(lián)明雅苑常年保持著較好的租住率，租戶主要為周邊企業(yè)職工和中低收入、無力購(gòu)房的居民家庭。

??2012 年，上海市已在全市新規(guī)劃 21 個(gè)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房項(xiàng)目，用地面積約 55 公頃，建筑面積約 106 萬平方米，主要分布在浦東、松江、嘉定、青浦、閔行、寶山、奉賢、崇明等區(qū)域。

??2015 年 2 月，上海市松江區(qū)被列入全國(guó)人大授權(quán)的 33 個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)區(qū)域之一。

??2017 年，上海市政府在供地計(jì)劃中單列“租賃住房”用地性質(zhì)（ R4 ），出讓地價(jià)約為同期同片區(qū)住宅用地的20% 左右，但規(guī)定“自持 70 年”、“只租不售”等。同年8 月，上海市被列入第一批利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)城市。

??2018 年 10 月，上海市以公開拍牌方式出讓了首宗農(nóng)村集體建設(shè)用地入市建設(shè)租賃住房地塊——泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元 07-09 號(hào)地塊。地塊由華潤(rùn)置地控股有限公司的全資子公司有巢科技投資有限公司以 1.25 億元的底價(jià)競(jìng)得，樓板價(jià) 3100 元/平方米。

??隨著土地制度的改革和上海市逐步確立“一個(gè)定位、兩大體系、三個(gè)為主、四位一體”和租購(gòu)并舉住房制度發(fā)展方向，上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)進(jìn)程也在加速落地。2021 年 3 月，上海市首個(gè)集體建設(shè)用地入市建設(shè)租賃住房項(xiàng)目——華潤(rùn)有巢國(guó)際公寓泗涇社區(qū)投入運(yùn)營(yíng)，向市場(chǎng)供給租賃房約 1264 套。5 月，同處松江區(qū)的派米雷 link 新界未來社區(qū)投入運(yùn)營(yíng)，向市場(chǎng)供給租賃房約 600 套。

??（二）上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的主要做法

??1、地塊選址

??上海市堅(jiān)持規(guī)劃統(tǒng)籌、引領(lǐng)和國(guó)土空間用途管制，按照嚴(yán)控增量、盤活存量的原則，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)土地總體規(guī)劃前提下，綜合考慮區(qū)域定位、產(chǎn)業(yè)政策、人口發(fā)展趨勢(shì)等因素，開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目選址研究。按照“符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、配套設(shè)施完善、臨近功能性園區(qū)、便于實(shí)施啟動(dòng)”的原則，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目選址布局。

??2、土地利用方式

??土地利用方式是試點(diǎn)的核心內(nèi)容。從上海市現(xiàn)有的 14 個(gè)項(xiàng)目來看，在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房主要有四種方式：第一，以申請(qǐng)批準(zhǔn)形式使用存量集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，即經(jīng)認(rèn)定后，土地用途將直接調(diào)整為 R4 租賃住房用地（ 6 宗）；第二，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，企業(yè)通過“招拍掛”形式競(jìng)得土地使用權(quán)，用于建設(shè)租賃住房（ 5 宗）；第三，作為工業(yè)園區(qū)配套設(shè)施用地，批準(zhǔn)使用存量集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房（ 1 宗）；第四，村集體利用自有集體建設(shè)用地，直接申請(qǐng)建設(shè)許可建設(shè)租賃住房（ 2 宗）。

??3、土地入市主體（僅針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，下同）

??根據(jù)《松江區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法》，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體主要分鎮(zhèn)、村兩級(jí)，即屬于鎮(zhèn)（街道）農(nóng)民集體所有的，由鎮(zhèn)（街道）集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，屬于村集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)；分別屬于兩個(gè)及以上農(nóng)民集體所有的，由各村集體經(jīng)濟(jì)組織共同行使集體所有權(quán)。

??4、土地出讓規(guī)則

??集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓前，土地由集體經(jīng)濟(jì)組織自行或委托土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)實(shí)施前期開發(fā)，達(dá)到土地供應(yīng)條件。由出讓人即集體經(jīng)濟(jì)組織擬定出讓方案，包括地塊名、出讓面積、土地用途、容積率、出讓起始價(jià)等內(nèi)容，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員三分之二（ 2021 年 7 月修改為“五分之四”）以上成員或成員代表同意，交鎮(zhèn)政府審核，報(bào)松江區(qū)政府批準(zhǔn)后實(shí)施。入市程序?qū)嵭信c國(guó)有建設(shè)用地入市等同，在全市統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)內(nèi)進(jìn)行，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一監(jiān)管。出讓方式采用招標(biāo)、拍賣、掛牌或協(xié)議方式，出讓年限參照國(guó)有建設(shè)用地，最高出讓年限應(yīng)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)等同（ 70 年）。

??5、土地定價(jià)方式

??為了確保集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓價(jià)格有法有規(guī)可依，松江區(qū)政府將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入城市建設(shè)用地管理體系，并參照國(guó)有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)定價(jià)規(guī)則及程序，制定了《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)》，明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)“同地、同權(quán)、同價(jià)、同責(zé)”，土地價(jià)格應(yīng)通過具有土地評(píng)估資格的估價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，并經(jīng)村集體成員或成員代表三分之二（ 2021 年 7 月修改為“五分之四”）以上同意。協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于出讓地塊所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)的 70% 。

??6、土地出讓收入分配

??集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地出讓收入分配對(duì)象主要包括松江區(qū)政府及集體經(jīng)濟(jì)組織，具體分配原則為：區(qū)政府參照國(guó)有土地收益分配方式，兼顧近期與遠(yuǎn)期、公益性與經(jīng)營(yíng)性、入市地塊所在區(qū)域與整個(gè)地區(qū)間的關(guān)系，按照合理比例收取農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金，并解決農(nóng)民基本保障；剩余部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)制定經(jīng)成員認(rèn)可的土地增值收益分配辦法，取得的收益納入集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，分配情況納入農(nóng)村“三資”監(jiān)管平臺(tái)公開，接受集體內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和政府監(jiān)管。

??具體到分配比例方面，根據(jù)《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理實(shí)施細(xì)則》，商服用途的土地按入市收入的 50% 向區(qū)政府繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，工業(yè)用途的土地按入市收入的 20% 繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金。用于租賃住房建設(shè)的土地繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金比例暫無統(tǒng)一規(guī)定，由集體經(jīng)濟(jì)組織與區(qū)政府協(xié)商擬定。目前在試點(diǎn)實(shí)踐過程中，租賃住房用途土地向區(qū)政府繳納的增值收益調(diào)節(jié)金通常在土地入市收入的 20% 以內(nèi)。

??7、項(xiàng)目運(yùn)作模式

??從上海目前利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)項(xiàng)目來看，運(yùn)作模式主要分為三種：

??一是村集體“自建自銷”，即村集體利用自有集體建設(shè)用地，自籌資金建設(shè)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理，村民以地作價(jià)入股或以投資額入股，年底由村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)經(jīng)營(yíng)情況和村民入股份額實(shí)行分紅，如閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)聯(lián)明雅苑社區(qū)等；

??二是“代建代管”模式。即村集體提供土地，項(xiàng)目由企業(yè)代建代管。村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得保底收入、并環(huán)比遞增，企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目施工及建設(shè)資金，后續(xù)經(jīng)營(yíng)盈虧自負(fù)，如閔行區(qū)顓橋鎮(zhèn)租賃房項(xiàng)目等；

??三是村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地土地使用權(quán)，一次性獲得除土地增值收益調(diào)節(jié)金以外的土地出讓收入，以成員認(rèn)可的辦法進(jìn)行收益分配，企業(yè)拿地建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，自負(fù)盈虧，如華潤(rùn)有巢國(guó)際公寓泗涇社區(qū)、派米雷 link 新界未來社區(qū)等。

??8、土地抵押貸款

??根據(jù)《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法》，依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)及其地上的建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬物可以設(shè)定抵押權(quán)。設(shè)定抵押關(guān)系和處理抵押物之前，應(yīng)征詢土地所有權(quán)人意見，土地所有權(quán)人享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和出讓合同約定的使用條件。抵押時(shí)所擔(dān)保的主債權(quán)僅限于開發(fā)建設(shè)該出讓地塊的貸款，且不得超過合同約定的土地出讓價(jià)款總額。以房屋在建工程、新建房屋連同土地抵押等情形，應(yīng)當(dāng)按照《上海市房地產(chǎn)抵押辦法》相關(guān)規(guī)定辦理。

??（三）上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)成效評(píng)估

??1、上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)積極成效

??經(jīng)過近十年的摸索推進(jìn)，上海市在利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房方面已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展：在建設(shè)數(shù)據(jù)方面，根據(jù)上海市房管局公開資料，上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)累計(jì) 14 幅地塊，面積約22 公頃，建成可提供租賃住房約 7700 套，其中有 7 個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)；在產(chǎn)品設(shè)計(jì)及服務(wù)方面，租賃住房產(chǎn)品也在不斷迭代升級(jí)，配套設(shè)施不斷完善，產(chǎn)品品質(zhì)不斷提升，覆蓋客群由項(xiàng)目周邊的中低收入者擴(kuò)展至產(chǎn)業(yè)園區(qū)職工、依靠地鐵通勤的市區(qū)“上班族”、青年白領(lǐng)等。且在中央及上海市政府的積極推動(dòng)下，上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房進(jìn)程有進(jìn)一步提速趨勢(shì)。

??從實(shí)踐意義來看，一方面，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，盤活了農(nóng)村閑置集體建設(shè)用地，提升了土地利用效率，促進(jìn)了集體土地優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用，也為集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民帶來了穩(wěn)定的收入來源，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，有助于進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)利益分配格局。另一方面，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，有效增加了租賃住房供給。而且集體建設(shè)用地大多集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，用工量較大工業(yè)園區(qū)、生產(chǎn)型企業(yè)一般也坐落在城鄉(xiāng)結(jié)合部，前者基礎(chǔ)上建設(shè)的租賃住房供應(yīng)可以高效匹配后者的住房需求。通過集體建設(shè)用地增加租賃住房供給，解決了更多外來務(wù)工人員居住問題，緩解了住房供需矛盾，對(duì)上海市構(gòu)建“一個(gè)定位、兩大體系、三個(gè)為主、四位一體”和租購(gòu)并舉的住房制度、建立健全房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制具有積極作用。

??2、集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)實(shí)踐，與政策性保障租賃住房共同構(gòu)成上海規(guī)模化的租賃住房供應(yīng)體系

??集體建設(shè)用地出讓在政策及法律障礙解除后，與國(guó)有土地出讓從程序上基本沒有區(qū)別，屬于市場(chǎng)交易行為，因此在集體建設(shè)土地上建設(shè)的租賃住房也是市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的。這也決定了該類租賃住房與政府主導(dǎo)的公租房具有本質(zhì)的區(qū)別。前者是由企業(yè)主導(dǎo)建設(shè)，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，市場(chǎng)定位可高可低，可以是一套房、一間房，也可以是一張床，對(duì)承租者無進(jìn)入門檻；后者是政府主導(dǎo)，面向最低收入居民群體，租金顯著低于市場(chǎng)化水平，政府進(jìn)行補(bǔ)貼，承租者有嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻，并且有一定的退出條件。

??在市區(qū)可用土地資源日漸緊張的背景下，上海市政府對(duì)利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房重視度在不斷提高，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房正由上海市發(fā)展公共租賃住房的一種補(bǔ)充形式逐漸發(fā)展為加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)、增加租賃住房供給的重要途徑。機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化的租賃住房與保障性公租房共同構(gòu)成上海規(guī)模化的租賃住房供應(yīng)體系，兩者相互補(bǔ)充，為穩(wěn)定租賃市場(chǎng)運(yùn)行，維護(hù)租房者合法權(quán)益，起到了重要作用。

??3、上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房存在問題

??根據(jù)公開資料顯示，2012 年上海市已在全市規(guī)劃了 21 塊集體建設(shè)用地用于建設(shè)租賃住房，后又陸續(xù)增加，但截至目前，僅有 14 個(gè)項(xiàng)目落地。規(guī)劃落地進(jìn)程緩慢，政策體系不健全、參與各方積極性不高是其主要原因。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

??第一，雖然 2020 年 1 月起施行的新《土地管理法》破除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市的法律障礙，但截至目前，中央尚未發(fā)布集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)施細(xì)則，地方在推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過程中缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范。據(jù)上海市規(guī)劃與自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前上海市多個(gè)區(qū)政府已初步完成對(duì)轄區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地入市的可行性研究并形成方案，但礙于項(xiàng)目立項(xiàng)、報(bào)建、交易、抵押貸款等操作環(huán)節(jié)缺乏支撐依據(jù)，只能“一事一議”，難以系統(tǒng)性推進(jìn)；

??第二，在松江區(qū)的試點(diǎn)實(shí)踐過程中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市仍然占用建設(shè)用地指標(biāo)。相比國(guó)有建設(shè)用地入市的土地出讓價(jià)款政府可以全額入庫(kù)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，政府僅從土地出讓價(jià)款中征收較小比例作為土地增值收益調(diào)節(jié)金，用于農(nóng)民基本保障和項(xiàng)目公共配套設(shè)施建設(shè)。在上海“以減定增”的土地供應(yīng)原則下，加大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，必然壓縮國(guó)有建設(shè)用地入市規(guī)模，從而對(duì)地方財(cái)政造成沖擊，導(dǎo)致地方政府在推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過程中積極性不高；

??第三，目前上海市暫未明確利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的土地出讓價(jià)款中，區(qū)政府征收土地增值收益調(diào)節(jié)金的比例，松江區(qū)現(xiàn)行的《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理實(shí)施細(xì)則》也僅對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于商服和工業(yè)用途作出了明文規(guī)定。因此，在實(shí)踐過程中，分配方案需要由集體經(jīng)濟(jì)組織同區(qū)政府協(xié)商擬定，一定程度上可能導(dǎo)致利益沖突，既消磨各方參與的積極性，也影響辦事效率；

??第四，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，同樣面臨著前期投入大、回報(bào)周期長(zhǎng)、回報(bào)率不確定性大等問題。尤其在“房子是用來住的、不是用來炒的”調(diào)控基調(diào)下，房地產(chǎn)金融監(jiān)管持續(xù)趨緊，房企資金壓力不斷加大，投資也愈加謹(jǐn)慎，近幾年來長(zhǎng)租公寓屢屢“爆雷”更是敲響行業(yè)發(fā)展警鐘。從上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)項(xiàng)目來看，除一定的稅收優(yōu)惠外，目前針對(duì)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策支持力度依然偏小，導(dǎo)致參與方主要局限在區(qū)域城投公司和國(guó)有企業(yè)，社會(huì)資本及民營(yíng)企業(yè)參與度較低；

??第五，集體經(jīng)濟(jì)組織“自建自銷”的運(yùn)作模式仍存在較大風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于集體經(jīng)濟(jì)組織專業(yè)水平差異，可能導(dǎo)致項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)、服務(wù)、管理等方面效率低下，進(jìn)而影響項(xiàng)目收益和村民分紅；另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織在項(xiàng)目運(yùn)作過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)投入和收益，能否做到公開透明，能否保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)等，往往取決于集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)負(fù)責(zé)人，目前缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制和制度保障。

??此外，在上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)過程中，項(xiàng)目公共配套設(shè)施落地較慢的問題也比較顯著。一方面是因?yàn)榧w建設(shè)用地往往位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，此前片區(qū)可能缺少統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致后期在交通、商業(yè)、教育、醫(yī)療等配套設(shè)施建設(shè)上難度加大；另一方面是公共配套實(shí)施建設(shè)往往牽涉多個(gè)部門，審批流程及落地推進(jìn)都比較復(fù)雜。

??四

??利用集體建設(shè)用地

??建設(shè)租賃住房政策建議

??上海較早開展了利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)，在制度建設(shè)和實(shí)際落地方面都取得了突破，但建設(shè)總體規(guī)模還不大，地方政府、開發(fā)運(yùn)營(yíng)企業(yè)、集體建設(shè)土地所有權(quán)人等各方參與主體還都有一些顧慮，因此需要上海市政府進(jìn)一步推動(dòng)改革試點(diǎn)，相關(guān)建議如下。 

??（一）財(cái)政政策方面

??由于集體建設(shè)用地在土地出讓方面與國(guó)有建設(shè)用地享有“同權(quán)同價(jià)”，作為土地使用權(quán)的獲取方，在集體建設(shè)用地上做租賃住房，與在國(guó)有土地上建設(shè)運(yùn)營(yíng)的成本是差不多的，在房?jī)r(jià)高、融資成本高、租金低的大背景下，運(yùn)營(yíng)企業(yè)面臨的資金壓力較大，投資回收期普遍在 20 年以上。為鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入該領(lǐng)域，應(yīng)加大財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠力度，降低項(xiàng)目投資期及運(yùn)營(yíng)初期的壓力，逐步培育市場(chǎng)做大做強(qiáng)。

??（二）土地政策方面

??目前已經(jīng)入市的兩個(gè)松江項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)情況良好，說明市場(chǎng)比較認(rèn)可，具備市場(chǎng)擴(kuò)大推廣的基礎(chǔ)。相比收歸國(guó)有然后再批租，集體建設(shè)土地的直接出讓不能給地方政府帶來更多收益，這也是目前各地推進(jìn)并不積極的原因。未來利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房能否擴(kuò)大規(guī)模，一方面取決于人口能否持續(xù)的流入以及由此帶來的租賃需求，另一方面也取決于地方政府是否愿意放棄一部分土地收益，平衡農(nóng)民收益，在土地出讓政策方面更加傾向集體土地。

??（三）入住門檻方面

??建議上海市政府在落實(shí)職工入住租賃住房工作方面，能夠降低政策門檻，并提供多層次的租賃住房產(chǎn)品，方便職工入住，具體而言：

??一是建議審核入住納入“綠色通道”。相關(guān)單位職工申請(qǐng)公租房準(zhǔn)入資格時(shí)，居住證、社保年限暫未達(dá)到規(guī)定要求的，可在單位書面承諾后，先入住公租房，再在規(guī)定期限內(nèi)補(bǔ)齊。

??二是建議加強(qiáng)公租房拆套合租和宿舍型房源籌集。在人均使用面積和居住人數(shù)符合國(guó)家和上海市相關(guān)規(guī)范的前提下，開展公租房拆套合租工作，引導(dǎo)單位租賃房增配宿舍型房源，增加“一間房”、“一張床”的租賃供給。

??三是建議進(jìn)一步優(yōu)化租金定價(jià)。租金定價(jià)在遵循公租房“略低于市場(chǎng)租金”原則基礎(chǔ)上，可統(tǒng)籌考慮入住職工租金承受能力等因素進(jìn)一步適當(dāng)從優(yōu)，并鼓勵(lì)承租單位通過補(bǔ)貼部分租金等方式進(jìn)一步減輕入住職工租金負(fù)擔(dān)。

??附件：上海已開工的新建租賃住房項(xiàng)目（國(guó)有建設(shè)土地及集體土地入市試點(diǎn)）