??11月24日，南京市規(guī)劃和自然資源局等部門聯(lián)合發(fā)布了《居住類地段城市更新規(guī)劃土地實施細則》（以下簡稱《實施細則》）。南京也成為住建部公布的21個城市更新試點城市中最快出臺相關(guān)細則的城市。作為試點城市之一，南京市近期已著手編制城市更新試點方案，圍繞居住類地塊、生產(chǎn)類建筑和公共空間等開展試點。全市劃分特色更新片區(qū)，制定任務(wù)清單，并公布了首批小西湖、虹苑新寓、南京老煙廠等13個城市更新重點示范項目。將按照五年“四步走”計劃穩(wěn)步推進城市更新試點工作。

??南京此前作為城市體檢、城市雙修、城市設(shè)計、“新城建”等國家試點城市，在城市更新探索實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，特別是在整合利用存量資源政策機制創(chuàng)新方面的經(jīng)驗，被住建部收錄并向全國推廣。此番被列為城市更新試點，其體制機制和模式創(chuàng)新的優(yōu)勢將進一步彰顯。

??城市更新政策演進：

??從1.0到4.0

??南京的城市更新工作起步相對較早，按照時間歷程大致可劃分為三個階段。第一階段是2000年前，屬于外延式擴張階段，主要特點是城市發(fā)展采取新區(qū)建設(shè)與舊城改造并舉、“一年初見成效、三年面貌大變”的工作方針，城市更新模式主要是政府主導，進行大規(guī)模的拆除重建。

??第二階段是從2000年到2011年，屬于新區(qū)開發(fā)與拆除重建階段，該階段采取“一疏散三集中”“一城三區(qū)”城市發(fā)展戰(zhàn)略實施，城市更新模式從“拆改留”式城市重建，轉(zhuǎn)向小規(guī)模、漸進式的有機更新，開始關(guān)注自下而上社區(qū)參與和市場運作。

??第三階段是2012年至今，開始走向有機更新、積極創(chuàng)新的階段。這一階段圍繞“創(chuàng)新名城、美麗古都”的城市發(fā)展愿景，出臺了40余項城市更新相關(guān)政策條例，構(gòu)成了從環(huán)境綜合整治到舊區(qū)成片再開發(fā)，再到老舊小區(qū)、歷史地段微更新的政策體系，形成政府引導、市場運作、多元參與、共同治理的“留改拆”城市有機更新模式。

??如果說前兩個階段總體上還是以追求經(jīng)濟利益為主要目標導向、以增量式開發(fā)為重點的1.0~30.時代，那么近年來以“留改拆”為主的城市有機更新，則意味著南京已經(jīng)進入城市更新4.0時代，通過土地集約利用、空間復合開發(fā)，打造智慧、高效、可持續(xù)的城市功能則成為這一階段的主要目標。

城市更新的先行探索

??南京作為首批國家創(chuàng)新型城市，持續(xù)四年推進創(chuàng)新名城建設(shè)，積累了大量可供復制推廣的經(jīng)驗，在城市更新方面同樣有著豐富的經(jīng)驗。

??2016年，南京市政府提出科學有序推進新城建設(shè)，加快老城有機更新，明確形成以主城為核心，以江北新區(qū)、東山副城、仙林副城為重點的南京大都市區(qū)城鎮(zhèn)群格局。加強南京城南城區(qū)文化風貌整體保護，實施“城市修補、有機更新”，恢復老城功能和活力。

??2018年，南京市出臺《城市精細化建設(shè)管理十項行動方案》，確定主次干道整治、背街小巷整治、建筑立面整治、管線下地改造、綠化景觀提升、老舊小區(qū)整治、公廁改造提升、城市亮化提升、交通秩序整治、強化建設(shè)管理等十大行動。

??2019年5月，南京市規(guī)劃和自然資源局編制《南京主城公共空間規(guī)劃》，積極推動城市公共空間的合理利用。

??2020年5月，南京市建委與規(guī)劃資源局、房產(chǎn)局聯(lián)合印發(fā)《開展居住類地段城市更新的指導意見》，明確對建成區(qū)范圍內(nèi)簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、使用年限較久、房屋質(zhì)量較差等危破老舊住宅片區(qū)進行更新，這一政策獲全國推廣。

??2020年南京市規(guī)劃和自然資源局組織開展了“南京市城市更新規(guī)劃探索與實踐研究”課題研究。該項研究進一步凝煉了城市更新的目標內(nèi)涵：它不僅是物質(zhì)形態(tài)的更新，更應是城市發(fā)展觀念的更新、城市發(fā)展模式的更新，城市更新要統(tǒng)籌土地節(jié)約集約利用與增效、城市功能置換與提升、歷史文化傳承與活化利用、城市發(fā)展轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新驅(qū)動、城市品質(zhì)提升與協(xié)同治理等綜合目標。

??本次研究課題提出，強調(diào)“自上而下”和“自下而上”雙向驅(qū)動，以更長遠、更綜合和更全局的發(fā)展目標為導向，以“放管服、創(chuàng)新賦能、社會賦權(quán)、市場運作”的新更新模式探索為突破口，適應存量用地、既有建筑更新改造的制度設(shè)計、運營管理比物質(zhì)空間更為重要。為此，課題成果強調(diào)了規(guī)劃設(shè)計與實施管理、開發(fā)運營、政策設(shè)計一體化關(guān)聯(lián)分析的基本方法。

??在更新需求分析基礎(chǔ)上，通過與市域國土空間規(guī)劃（土地利用規(guī)劃）、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、工業(yè)保護線等要素疊加分析、比較分析，確定了南京存量用地供給規(guī)模。通過詳細分析存量工業(yè)用地、存量居住用地等空間分布特征，結(jié)合國土空間規(guī)劃實施時序要求，研究課題細分了更新類型并明確了更新改造方式：保留提升、效益提升類用地將采取“留改拆”城市有機更新方式，轉(zhuǎn)型用地則以拆除重建為主。

??從南京市剛剛出臺的《居住類地段城市更新規(guī)劃土地實施細則》來看，上述課題的研究成為政策制定的主要依據(jù)。在更新模式上，《實施細則》對居住類地段城市更新采取了差別化的更新模式，要求項目應避免零散化、碎片化，按片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計，實現(xiàn)綜合效益最大化。老舊小區(qū)改造著重針對市政和公共服務(wù)設(shè)施予以改造和完善，以維修整治模式為主。居住類歷史地段，包括歷史文化街區(qū)、歷史風貌區(qū)和一般歷史地段，通過漸進式微更新模式，以維修整治模式和適度改建加建為主。其他以危破老舊住宅（棚戶區(qū)）為主的片區(qū)，在對建筑質(zhì)量和風貌的評估基礎(chǔ)上，可綜合運用拆除重建、加建改建、維修整治等不同模式。

??在規(guī)劃管理上，《實施細則》要求居住類地段城市更新項目原則上應以地區(qū)控制性詳細規(guī)劃為依據(jù)，并對調(diào)整程序、用地邊界、用地性質(zhì)、建筑高度、建筑容量、湘桂技術(shù)規(guī)范和控制指標等提出了明確要求。

??在土地管理上，《實施細則》提出區(qū)域范圍內(nèi)原地安置建筑面積占更新區(qū)域設(shè)計方案地上總建筑面積不得低于50%。涉及規(guī)劃住宅、商業(yè)等經(jīng)營性用地的，具備公開出讓條件的，可以院落或幢為單位，帶保留建筑更新圖則進行公開招拍掛；商業(yè)用地可帶保留建筑更新圖則，設(shè)置一定條件掛牌；如在保護規(guī)劃、控規(guī)等相關(guān)規(guī)劃中，要求用地性質(zhì)延續(xù)歷史不能改變的，可按歷史用途設(shè)置一定條件掛牌給實施單位。

??新試點起步：

??五年“四步走”

??目前南京市正在著手編制城市更新試點方案，按照方案總體思路，將合理規(guī)劃城市更新單元，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，完成一批有代表性、具有示范效應的城市更新項目。重點聚焦歷史底蘊深厚、開發(fā)建設(shè)較早、急需更新改造的主城四區(qū)（玄武、秦淮、建鄴、鼓樓），江北新區(qū)和其他各區(qū)的重點單元和重點項目也納入試點范圍。

??據(jù)南京市建委透露，南京城市更新試點計劃分四步走：今年11月底前，謀劃“十四五”時期城市更新試點重點項目和工作計劃，編制南京市城市更新試點實施方案；今年12月至2023年10月，建成一批具有示范效應的城市更新項目，積累一批可復制、可推廣的試點經(jīng)驗；2023年11月至12月，分類型對試點項目進行全面總結(jié)，形成城市更新的“南京經(jīng)驗”；2024年1月至2025年12月，全面推進城市更新工作。到“十四五”末，基本建成美麗宜居、獨具特色、可觀可感的美麗古都，讓人民群眾明顯感受到城市更新帶來的美好生活。

??圍繞國家試點，南京市將秦淮區(qū)小西湖、建鄴區(qū)虹苑新寓、鼓樓區(qū)中心片區(qū)、玄武區(qū)老煙廠改造等四城區(qū)及江寧、江北、高淳等共計13個項目，列為首批公布的城市更新重點示范項目推進。

??設(shè)定了城市更新的目標和實施計劃，接下來就是誰來干、誰出錢的問題。對此，南京市規(guī)劃和自然資源局局長葉斌在不久前的“2020/2021中國城市規(guī)劃年會”論道環(huán)節(jié)給出了答案。他認為，居住類地段要將原來政府主導的傳統(tǒng)征收拆遷模式轉(zhuǎn)變成為政府引導、多元參與，調(diào)動個人、企事業(yè)單位等各方共同締造的過程。政府角色從出資者、參與者變?yōu)橐?guī)則制定者和實施監(jiān)督者，出資和參與的角色均由市場主體承擔，居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘懈碌淖栽竻⑴c者。對于“誰出錢”的問題，他認為應當綜合考慮自籌經(jīng)費、市場投入、貸款融資、政策性專項經(jīng)費等多種方式的投入，開拓新的資金來源。對于非居住類地段城市更新，要通過鼓勵原土地使用權(quán)人自主再開發(fā)、加大政府主導再開發(fā)實施力度、引導市場主體參與再開發(fā)三種方式解決開發(fā)主體問題；資金籌措方面則主要采取土地使用權(quán)人自主承擔、引入社會資本合作開發(fā)、激勵性政策三個方面措施。

??在城市更新制度的頂層設(shè)計方面，南京正在形成包括規(guī)劃政策、土地政策、資金支持政策、不動產(chǎn)登記政策等一系列配套政策，成為穩(wěn)步推進城市更新工作的重要保障。

??案例：

??小西湖開創(chuàng)“留改拆”自主選擇新模式

??位于老城南東部的小西湖是南京22個歷史風貌區(qū)之一。由于年代久遠，老舊破敗的小西湖與周邊城市形象格格不入。2019年，南京啟動小西湖歷史風貌區(qū)建設(shè)，并作為老城保護更新重點示范項目，積極探索“共商、共建、共享、共贏”的“微更新”模式。如今，小西湖片區(qū)已從昔日的老舊棚戶區(qū)“變身”為潮流打卡地，成為城市更新最生動的寫照。

??小西湖片區(qū)創(chuàng)新形成了“留改拆”的征收模式，按照“小規(guī)模、漸進式”原則，以“院落或幢”為單元進行征收，居民可以自主選擇去留。馬道街與箍桶巷交叉口的院落里原先住了很多住戶，經(jīng)過協(xié)商，居民全部搬遷。保留下的建筑部分修繕部分加固，還有部分經(jīng)過拆除后重建，被打造成一處民宿。

??改造過程中，近一半居民選擇搬遷，釋放出的建筑空間被改造出48個院落，小西湖片區(qū)探索出“共享院”的鮮活模式，實現(xiàn)“自我更新、有機更新、持續(xù)更新”。堆草巷33號是一處100多平方米的私家院落，60多年的枇杷樹、80多年的老屋、百年的石榴樹都極具特色。改造中，通過與居民的多次溝通協(xié)商，在對院子進行修繕的同時，將這里打造成“共享院”，周邊居民、游客都可以在這里休憩參觀。馬道街29號的兩層小樓迎面車水馬龍，一方小小的庭院鬧中取靜，這里被打造成一間咖啡館。紅磚墻面、木質(zhì)院門、陽光房、老梧桐、小露臺，極具文藝范的小院子吸引了眾多年輕人前來打卡。

??經(jīng)過7個月的施工，小西湖片區(qū)首例居民自主更新的房屋——馬道街39號近日竣工，曾經(jīng)的D級危房經(jīng)過拆除重建，被改造成寬敞明亮的二層房屋，前店后宅的設(shè)計方案也將為老房子引入新業(yè)態(tài)。