??在一線(xiàn)城市尤其是中心城區(qū)，歷史文化價(jià)值與區(qū)域經(jīng)濟(jì)價(jià)值的曲線(xiàn)是高度重合的，承接中心城區(qū)的城市更新項(xiàng)目的企業(yè)，在得到經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)，無(wú)法規(guī)避對(duì)于歷史風(fēng)貌保護(hù)的責(zé)任與要求。

??城市更新是“增存并舉”的發(fā)展模式，存量資產(chǎn)通過(guò)更新之后，會(huì)形成租賃公寓、街區(qū)商業(yè)、創(chuàng)意園區(qū)等物業(yè)形態(tài)，有歷史風(fēng)貌保護(hù)要求的項(xiàng)目，帶來(lái)的是不可復(fù)刻的文脈價(jià)值和歷史建筑，更容易形成項(xiàng)目的辨識(shí)度，形成“打卡”效應(yīng)，從帶動(dòng)流量的角度來(lái)說(shuō)，對(duì)后期持有運(yùn)營(yíng)有加持作用，遠(yuǎn)比現(xiàn)在趨同程度極高的標(biāo)準(zhǔn)辦公或商業(yè)更具有吸引力和資產(chǎn)價(jià)值。

??2021年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見(jiàn)》。

??這是我國(guó)自1982年建立歷史文化名城保護(hù)制度近40年以來(lái)，首次以中央名義專(zhuān)門(mén)印發(fā)的關(guān)于城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承的文件，標(biāo)志著我國(guó)的歷史文化保護(hù)發(fā)展進(jìn)入到更深層次。

??《意見(jiàn)》要求加強(qiáng)保護(hù)利用傳承，注重整體保護(hù)，傳承傳統(tǒng)營(yíng)建智慧，尤其是強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格拆除管理，在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假亂真，并要求推進(jìn)活化利用讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體。

??疊加一線(xiàn)城市逐漸形成了“條例/辦法+規(guī)劃/計(jì)劃”完整的政策體系，以城市更新行動(dòng)的相關(guān)政策推動(dòng)為契機(jī)，新一輪的風(fēng)貌保護(hù)正式開(kāi)啟。

??2022年5月25日，北京市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十九次會(huì)議通過(guò)《北京中軸線(xiàn)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》，自2022年10月1日起施行?！稐l例》中出現(xiàn)“北京中軸線(xiàn)保護(hù)應(yīng)當(dāng)注重保護(hù)與展示各歷史時(shí)期嚴(yán)格遵照居中對(duì)稱(chēng)格局形成的歷史遺存與城市發(fā)展印跡”、“嚴(yán)格管控建筑高度、建筑體量、建筑色彩、第五立面形式等，保證景觀(guān)視廊內(nèi)視線(xiàn)通暢與景觀(guān)協(xié)調(diào)”等表述，都彰顯出北京對(duì)文化遺產(chǎn)的高度重視和嚴(yán)格保護(hù)要求。

圖：北京中軸線(xiàn)保護(hù)管理規(guī)劃

??在過(guò)往發(fā)布的21個(gè)試點(diǎn)城市及區(qū)域中，北京作為典型的城市，代表古城保護(hù)在城市更新進(jìn)程中的重要性。以中軸線(xiàn)保護(hù)管理規(guī)劃的范圍來(lái)看，北京城市更新中涉及到歷史風(fēng)貌保護(hù)的要求和等級(jí)，幾乎都是法定的文物保護(hù)單位或文物保護(hù)點(diǎn)，此類(lèi)更新要嚴(yán)格遵守國(guó)家文保相關(guān)單位的要求，基本上不能替換任何建筑結(jié)構(gòu)，甚至連立面、材質(zhì)、建筑元素都有嚴(yán)格的要求。這也是一類(lèi)以古城文化基因較多的城市，做城市更新的特點(diǎn)，相類(lèi)似例如西安古都規(guī)劃片區(qū)，“保護(hù)”大過(guò)于更新利用。

??廣州進(jìn)度稍落后于北京和上海。2023年1月，公示《廣州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃（2021-2035年）》草案，提出在歷史文化街區(qū)核心保護(hù)范圍內(nèi)限高；對(duì)建筑物、構(gòu)筑物與環(huán)境要素進(jìn)行分類(lèi)保護(hù)，分別采取保護(hù)整治方式；踐行“微改造”的“繡花功夫”，推進(jìn)歷史文化街區(qū)“小規(guī)模、漸進(jìn)式”更新。對(duì)于歷史建筑和傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑，要求加強(qiáng)保護(hù)修繕，推進(jìn)工業(yè)遺產(chǎn)、改革開(kāi)放優(yōu)秀建筑的認(rèn)定公布，同時(shí)引導(dǎo)活化利用，多種途徑鼓勵(lì)社會(huì)資本投入歷史建筑活化利用，積極探索產(chǎn)權(quán)管理模式，破解歷史建筑產(chǎn)權(quán)困境。

圖：廣州27片歷史文化街區(qū)

??類(lèi)似提倡微改造的城市還有21個(gè)試點(diǎn)城市中的蘇州，用“繡花”功夫推動(dòng)城市更新的政策體系，并于2023年發(fā)布了《蘇州市城市微更新建設(shè)指引》，將微更新提升到重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略。此類(lèi)歷史風(fēng)貌保護(hù)，有部分歷史建筑與周邊歷史環(huán)境聯(lián)系較強(qiáng)，歷史信息留存較完整，部分結(jié)構(gòu)可以替換。以及更新改造后，還可以進(jìn)行不影響建筑結(jié)構(gòu)本體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

??在風(fēng)貌保護(hù)加嚴(yán)的同時(shí)，上海近期的政策方向與北京、廣州略有不同，開(kāi)始強(qiáng)化風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目的落地效果和可持續(xù)發(fā)展能力。例如上海在正式實(shí)施的《上海市城市更新指引》中規(guī)定，在用地保障方面，按照法律規(guī)定，沒(méi)有條件，不能采取招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式的，經(jīng)市人民政府同意，可以采取協(xié)議出讓方式供應(yīng)土地。其中，對(duì)于風(fēng)貌保護(hù)類(lèi)項(xiàng)目又做出特別規(guī)定：

??1、屬于歷史風(fēng)貌保護(hù)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、市政交通設(shè)施整體提升等情形的，市、區(qū)人民政府可以指定統(tǒng)籌主體；

??2、城市更新涉及歷史風(fēng)貌保護(hù)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)域調(diào)整轉(zhuǎn)型等情形的，可以組合供應(yīng)土地；

??3、因歷史風(fēng)貌保護(hù)、舊住房更新、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)型需要，可以由相關(guān)部門(mén)另行制定有關(guān)建筑間距、退讓、密度、面寬、綠地率、交通、市政配套等差異化的標(biāo)準(zhǔn)或者管理要求。

圖：上海發(fā)布2035規(guī)劃中劃定的市域文化保護(hù)控制范圍

??在項(xiàng)目推進(jìn)層面，嚴(yán)格的保護(hù)規(guī)則與更新項(xiàng)目的落地之間存在天然矛盾，且涉及到了主體認(rèn)定、土地出讓、資金統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)賬目平衡等多個(gè)環(huán)節(jié)。

??對(duì)于片區(qū)型風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目而言，顯而易見(jiàn)的挑戰(zhàn)是項(xiàng)目面臨嚴(yán)格開(kāi)發(fā)限制，這既包括建筑限高、限容要求，也包括保留保護(hù)建筑的使用用途、外立面等特別規(guī)定。因此也衍生出許多問(wèn)題，例如規(guī)劃中若包含地下空間，且地上存在需保留保護(hù)建筑，則會(huì)涉及建筑平移等耗時(shí)耗力的復(fù)雜工程，影響到項(xiàng)目的整體推進(jìn)周期。

??更大的問(wèn)題存在于項(xiàng)目實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中。一方面，片區(qū)型的風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目許多位于城市核心區(qū)位，征收成本極高，已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)類(lèi)似福佑路地塊土地出讓金無(wú)法覆蓋征收成本的情況。另一方面，由于存在高比例的保護(hù)保留建筑，土地很難形成凈地出讓投放到土地招拍掛市場(chǎng)，上海在這方面的一般做法是通過(guò)遴選“統(tǒng)籌主體”，來(lái)協(xié)助推進(jìn)地塊的后續(xù)開(kāi)發(fā)。目前這種推進(jìn)模式有落地建成的項(xiàng)目較少，無(wú)法評(píng)價(jià)其效果。但就“統(tǒng)籌主體”而言，動(dòng)輒百億的土地價(jià)款，具體的項(xiàng)目實(shí)施方案在當(dāng)前階段也無(wú)法確定，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)性極高。

??最后，即使項(xiàng)目建成落地，城市更新的使命也尚未達(dá)成，亟需通過(guò)后續(xù)持續(xù)運(yùn)營(yíng)來(lái)提升更新效能。受制于保護(hù)保留建筑的保護(hù)要求（文保單位的保護(hù)要求更高），規(guī)劃對(duì)于建筑的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外立面、使用用途等都會(huì)有嚴(yán)格限定，往往會(huì)導(dǎo)致建筑活化后，使用率不高，運(yùn)營(yíng)整體效果不佳的情況。與此同時(shí)，在當(dāng)前國(guó)企作為承接風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目工程的大背景下，迫切需要市場(chǎng)化的企業(yè)介入以填補(bǔ)運(yùn)營(yíng)空白。